Resumo: O abuso de poder no serviço público não é uma simples falha moral individual, mas o produto da interação entre estruturas de poder, desenho institucional e mecanismos de supervisão. Com base no arcabouço legal brasileiro vigente e na prática judicial, este artigo analisa duas formas típicas de abuso de poder por servidores públicos — o assédio moral horizontal e a retaliação processual vertical — e como elas se inserem na hierarquia de poder da administração pública. A pesquisa demonstra que, embora a Lei de Improbidade Administrativa e o Regime Jurídico dos Servidores Públicos ofereçam instrumentos formais de regulação, o ônus probatório, a morosidade processual e o efeito de proteção da cultura organizacional enfraquecem conjuntamente a eficácia real do sistema. Conter o abuso de poder exige, além da responsabilização individual, a reconstrução de mecanismos internos de garantia de direitos e a intervenção substantiva da supervisão externa.
Palavras-chave: abuso de poder; servidores públicos; improbidade administrativa; assédio moral; regulação institucional
I. Introdução
O abuso de poder na administração pública é um problema antigo e persistente. Manifesta-se tanto em transações corruptas explícitas quanto em microtransgressões cotidianas da gestão — uma transferência sem justificativa, uma humilhação contínua, uma ameaça proferida em nome da "necessidade administrativa". Estas últimas, por sua natureza velada e por sua "roupagem de legalidade", são frequentemente mais difíceis de identificar e responsabilizar do que a corrupção explícita.
O ordenamento jurídico brasileiro estabelece normas claras sobre a conduta dos servidores públicos. O Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União (Lei nº 8.112/1990) dispõe sobre direitos, deveres e o procedimento disciplinar; a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, substancialmente alterada pela Lei nº 14.230/2021) insere a violação de princípios administrativos no âmbito da responsabilização civil. Contudo, há uma lacuna significativa entre a completude do texto legal e a efetividade de sua aplicação. A questão central que este artigo busca responder é: por que, apesar da existência de instrumentos institucionais, o abuso de poder no serviço público persiste e permanece difícil de conter eficazmente?
O artigo primeiramente delimita duas formas típicas de abuso de poder no contexto do serviço público, em seguida analisa as condições institucionais e organizacionais que permitem sua persistência e, por fim, discute as limitações dos mecanismos regulatórios existentes e possíveis direções de aprimoramento.
II. Duas Formas de Abuso de Poder: Assédio Horizontal e Retaliação Vertical
O abuso de poder no serviço público não é um fenômeno homogêneo. Com base na direção do exercício do poder e em sua finalidade, é possível distinguir ao menos duas formas de natureza distinta, mas com lógica convergente.
A primeira é o assédio moral horizontal (assédio moral). Sua característica típica é o uso da posição relativa de vantagem no cargo para exercer pressão psicológica contínua sobre subordinados ou colegas. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), no REsp 1.286.466/RS, estabeleceu uma definição de referência: o assédio moral "não é apenas provocações no ambiente de trabalho — ironias, críticas, zombarias e brincadeiras de mau gosto —, mas uma verdadeira campanha de terror psicológico com o objetivo de exclusão". A decisão acrescenta que tais condutas configuram ato de improbidade administrativa vedado pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992, sob o fundamento de "evidente abuso de poder, desvio de finalidade e ofensa ao princípio da impessoalidade". Esse reconhecimento judicial fornece base jurisprudencial para elevar o assédio moral da condição de "questão de estilo de gestão" à de questão jurídica.
A segunda é a retaliação processual vertical (retaliação administrativa). Diferentemente do assédio moral, de caráter emocional e dirigido à pessoa, a retaliação processual tem como instrumento o próprio procedimento administrativo: remoção, exoneração, instauração de sindicância, restrição de condições de exercício funcional. Formalmente, respeita as exigências do direito administrativo; na substância, utiliza o procedimento como instrumento de punição. Um registro de denúncia da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) oferece um exemplo passível de análise: uma servidora, após denunciar seu superior ao Ministério Público Federal (MPF), foi submetida a um procedimento de remoção de urgência fundamentado em "interesse administrativo", tendo sido proibida de acessar sua área de trabalho original e "escoltada" por seguranças. O material da denúncia sustenta que o procedimento de remoção "não possui interesse público, configurando-se como ato de retaliação", e que diversos dos responsáveis pela decisão eram precisamente os alvos da denúncia. Esse caso revela o mecanismo central da retaliação processual: revestir de forma administrativa legal uma intenção punitiva ilegal.
O ponto comum entre as duas formas é que o detentor do poder converte os recursos vinculados ao cargo público — seja a pressão psicológica, seja a competência procedimental — em instrumento de controle privatizado, desviando-se da natureza pública do poder administrativo.
III. Por Que o Sistema Falha: Três Explicações Estruturais
A existência de normas jurídicas não se traduz automaticamente em restrição eficaz. A persistência do abuso de poder no serviço público pode ser explicada em três níveis.
Primeiro, a estrutura probatória e a elevação do elemento subjetivo. Após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa passou a exigir expressamente, para a configuração do ato de improbidade, a "comprovação de que o agente público teve o propósito de obter vantagem indevida ou benefício, para si, para outrem ou para entidade". Essa exigência de elemento subjetivo, embora vise evitar a qualificação equivocada de "mera irregularidade" como improbidade, elevou substancialmente, na prática, o limiar de responsabilização. As vítimas de assédio moral e retaliação processual frequentemente enfrentam um dilema: a prova direta de "vantagem" geralmente inexiste — o que o agressor busca é obediência, silêncio ou exclusão, não dinheiro. O ônus probatório é, portanto, deslocado para a inferência sobre a "intenção", o que é extremamente difícil na ausência de prova documental ou de testemunhas independentes.
Segundo, a assimetria de poder no interior do procedimento administrativo. O poder de instaurar o procedimento disciplinar contra servidores públicos está nas mãos dos gestores. Quando o próprio agressor ocupa posição de nó na cadeia hierárquica, o mecanismo de denúncia enfrenta uma dificuldade estrutural. No caso da Anvisa mencionado, o caminho escolhido pela denunciante foi contornar os canais internos e denunciar diretamente ao Ministério Público Federal. O juízo implícito nessa escolha é que o mecanismo interno de correção já havia sido influenciado ou controlado pelo agressor. Em organizações com hierarquia rígida, a denúncia de um subordinado contra um superior quase inevitavelmente passa por instâncias intermediárias que mantêm vínculos de interesse ou lealdade com o superior. A neutralidade do procedimento já está corroída antes mesmo de sua instauração.
Terceiro, o efeito de acquiescência da cultura organizacional. A lei só pode punir condutas já ocorridas e comprovadas, mas não pode alterar diretamente a percepção coletiva de uma organização sobre a fronteira difusa entre "gestão rigorosa" e "assédio". Um material técnico do CNJ busca distinguir "exigência legítima" de "assédio": a exigência legítima é "objetiva, proporcional e respeitosa", enquanto o assédio é "abusivo, personalizado e reiterado". Contudo, essa distinção, no plano operacional, depende altamente do julgamento de situações concretas. Quando a cultura organizacional tende a perceber a gestão de alta pressão como expressão de "eficiência" ou "liderança", as vítimas frequentemente já passaram por um longo período de auto-dúvida e silêncio antes que a conduta seja formalmente reconhecida como assédio.
IV. Caminhos Possíveis de Regulação: Além da Responsabilização Individual
O espaço de aprimoramento do arcabouço legal vigente não está na criação de novos tipos penais ou no agravamento de penas, mas na redução dos obstáculos estruturais à responsabilização e no preenchimento das lacunas institucionais no nível organizacional.
No mecanismo probatório, pode-se considerar a introdução, na investigação de improbidade administrativa, de uma transferência parcial do ônus da prova. Quando o denunciante apresentar indícios indiretos — tempo, local, padrão de conduta — que formem uma coerência razoável, o denunciado deverá assumir o ônus de justificar a necessidade administrativa das condutas em questão. Esse desenho não subverte a presunção de inocência, mas responde à realidade de distribuição desigual de provas em condições de assimetria de poder.
Na garantia procedimental, deve-se estabelecer canais de recebimento de denúncias independentes do âmbito de competência do denunciado. A análise preliminar da denúncia não deve ser conduzida por subordinados ou departamentos de mesmo nível diretamente controlados pelo denunciado. O fato de a denunciante, no caso da Anvisa, ter sido forçada a recorrer a órgãos externos evidencia que a credibilidade dos canais internos é, ela própria, a primeira linha de defesa contra o abuso de poder.
No plano da cultura organizacional, a Resolução nº 351/2020 do CNJ já incorporou o assédio moral às normas de prevenção do sistema judiciário, mas documentos normativos semelhantes ainda não são difundidos nos órgãos da administração federal. A elaboração de códigos de conduta no ambiente de trabalho de aplicação interdepartamental, que definam com clareza as condutas gerenciais inaceitáveis e sejam acompanhados de mecanismos obrigatórios de formação e de reporte, é um passo necessário para traduzir princípios jurídicos abstratos em prática organizacional cotidiana.
V. Considerações Finais
O abuso de poder no serviço público é, em essência, um processo de privatização do poder público. Não se manifesta sempre sob a forma de suborno ou apropriação, mas frequentemente disfarçado de "necessidade de gestão", "exigência disciplinar" ou "consideração de eficiência". O ordenamento jurídico brasileiro já oferece a base normativa para a responsabilização, mas a eficácia do sistema depende de sua capacidade de penetrar as barreiras de poder internas às organizações e alcançar aquelas condutas transgressoras ocultas sob a roupagem do procedimento.
A verdadeira questão talvez não seja o que "falta" à lei, mas o que a lei "permite": permite que denúncias sejam absorvidas nos canais internos, permite que a prova da intenção se torne um limiar intransponível, permite que a cultura organizacional continue a confundir assédio com rigor. Mudar esses "permissivos" é mais difícil — e mais fundamental — do que criar novas leis.
Referências
BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Brasília, DF: Presidência da República, 1990. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm. Acesso em: 4 jul. 2026.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa. Brasília, DF: Presidência da República, 1992. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm. Acesso em: 4 jul. 2026.
BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14230.htm. Acesso em: 4 jul. 2026.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Os limites do poder hierárquico: assédio moral. Brasília: CNJ, [2025?]. Material técnico. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/06/os-limites-do-poder-hierarquico-apresentacao-dra-mariana-aquino.pdf. Acesso em: 4 jul. 2026.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso Especial nº 1.286.466/RS (2011/0058560-5). Relator: Ministro. Brasília, DF, [data do julgamento]. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2025/06/os-limites-do-poder-hierarquico-apresentacao-dra-mariana-aquino.pdf. Acesso em: 4 jul. 2026.




